Территориальные проблемы муниципального управления — реферат

Голосование оказалось в пользу преобразований – во всех муниципальных образованиях, кроме городского поселения «Лесной городок». Высказывается мнение, что референдумы проводились под сильным административным нажимом, а результаты голосования были сфальсифицированы. Только массированная критика экспертного сообщества, средств массовой информации и местной общественности привели к тому, что процессы объединения были приостановлены.
В Белгородской области в 2009 году прошло объединение Губкинского и Старооскольского районов и существовавших в их границах поселений соответственно в городские округа Губкин и Старый Оскол. Здесь на первом этапе были разработаны генеральные планы городских поселений Губкин и Старый Оскол, предусматривающие функциональное зонирование территории района. Затем на территории всех поселений соответствующих районов были проведены референдумы с вопросом о необходимости объединения поселений в городской округ. Голосование везде свидетельствовало о высокой поддержке объединительных процессов. Обозначенные преобразования прошли относительно бесконфликтно, однако их законность также небесспорна – здесь налицо и принятие органами местного самоуправления правовых актов (генеральных планов) с выходом за пределы территориальных границ своей юрисдикции, и сомнительное признание территорий всех присоединяемых сельских поселений зоной перспективного развития инфраструктуры городов Губкин и Старый Оскол.
Оценивая и «одинцовский», и «белгородские» прецеденты, стоит отметить, что процедура объединений здесь не укладывалась в существующие правовые рамки, хотя бы потому, что законодательством не предусмотрен механизм такой формы объединения муниципальных образований. Однако нужно иметь в виду, что ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ называет объединение муниципальных образований в качестве одной из форм их преобразования, не ограничивая перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. Буквальное толкование закона приводит к мысли о допустимости объединения муниципальных образований не только в случаях, когда процедура преобразования (объединение поселений, объединение районов) четко регламентирована законом.
Как представляется, в данном случае имеет место пробел в праве. Его проявление приводит не только к прецедентам преобразования района в городской округ вне правового поля, но и к столь же сомнительным ограничениям для подобных изменений, когда они назрели. Так, не имеют успеха ввиду правовых ограничений попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения (кроме «центрального») все больше становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь – Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.
Предлагается разрешить указанное противоречие путем закрепление порядка преобразования муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории. Обоснованность такого преобразования предполагает введение четких и простых критериев определения ситуаций, в которых объединение возможно, и простраивание процедуры преобразований.
По нашему мнению, необходимо законодательно закрепить следующие обязательные условия, при которых возможно преобразование района в городской округ:
- в одном из населенных пунктов муниципального района, имеющем статус города, проживает по данным государственной статистики на 1 января года, в котором инициируются процедура объединения муниципальных образований, более 1/2 жителей муниципального района в целом;
- в утвержденном генеральном плане городского поселения, «ядро» которого составляет этот город, содержится обоснованное предложение об изменении границ данного городского поселения;
- территория городского поселения составляет не менее половины (вариант – 1/3 части) территории всего муниципального района.
Процедура объединения должна предусматривать получение согласия населения, которое можно организовать по стандартной для норм Федерального закона № 131-ФЗ модели: голосование за объединение населения каждого из объединяемых поселений, а также представительного органа муниципального района. Вновь образованный городской округ выступает в данном случае правопреемником всех объединяемых поселений и муниципального района.
Подобная схема и создает гарантии от неоправданного умаления возможностей граждан на участие в местном самоуправлении, и, одновременно, открывает дорогу для адекватной процессам «расползания городов» и градостроительного планирования эволюции территориальной организации местного самоуправления.
Актуально и правовое регулирования «обратного» процесса – разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Создание такой правовой возможности имеет смысл для исправления «перекосов» муниципально-территориального деления, выражающихся в неоправданном создании городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях.
Сегодня, несмотря на серьезную критику экспертов и муниципального сообщества, прецедентов такого рода не создано.
В Калининградской области по инициативе субъекта федерации создан прецедент решения этой проблемы в судебном порядке – обоснована необходимость ограничения территории городского округа Балтийск, который фактически «вобрал» в себя всю территорию бывшего района и включает зоны с минимальными перспективами городской застройки в обозримом будущем.
Собственно, судебный путь выправления подобных ситуаций видится вполне логичным, однако пока реалистичным лишь в очень редких случаях. Причина – и недостаточная четкость норм закона, устанавливающих требования к территории городского округа, и дефекты работы самой судебной системы (например, по «Балтийскому делу» правовые позиции Верховного и Конституционного судов кардинально отличаются). Как представляется, определение правового «регламента» для данной формы преобразования муниципальных образований, должно стимулировать появление подобных прецедентов как с помощью голосования населения, так и в судебном порядке.
Модель разделения городского округа на поселения и муниципальный район может быть законодательно закреплена в виде «обратно пропорциональной» к описанной выше модели объединения.

Комментарии: